之前
政府事务委员会
美国参议院
听证会
S. 712，政府保密法
1998年3月25日
主席先生，我感谢有机会就政府保密问题向你的委员会讲话。
我认为，这一问题与委员会议程上的任何问题一样重要，因为它直接涉及我们政治制度的核心。政府对信息的控制定义了美国民主的界限。对信息的限制意味着对知情辩论的限制，对公民与他们的代表进行有意义沟通的能力的限制，对民选官员问责的能力的限制。
与此同时，不言自明的是，在国家安全的某些事项上，包括对先进军事技术的保护以及外交和情报活动的进行，一定程度的保密是必要的。
因此，一个健全的政府信息政策应该在公开、负责任的政府的要求和国家安全保密的要求之间，取得负责任和适当的平衡。
这样的平衡恰恰是一直缺乏的整个冷战保密的当今时代，今天留给我们一个荒唐胀得保密制度不正当地从公众隐瞒的访问记录难以想象量，而往往没有保护真正的秘密。
我的希望是，国会和这个委员会将采取措施实现新的平衡，纠正过去的失败，并制定更好地服务于国家利益的政府信息政策。
在接下来的讲话中，我将首先通过背景介绍一些关于保密政策的断言，然后我将得出一些关于政府保密法的具体结论。
1.大多数美国人认为政府保密过度了。
人们很可能会认为，公众对官方保密的关注仅限于那些最直接受到官方保密影响的人，比如记者和历史学家，以及一小部分倡导者和活动人士。但事实并非如此。
在1994年和1996年为美国国防部进行的公众调查结果一致发现，多数美国人（55％）认为，“政府被他们归类为机密和绝密保护文件太多。”1
换句话说，对于政府过度保密关注的不是简单的“特殊利益”集团的省份;它是整个公众共享。减少政府秘密是真正的问题“公共利益”。
这许多市民关心的是潜在的和弥漫性，但它结晶一次又一次地围绕特定issues--肯尼迪遇刺，POW /东南亚MIA中，飞碟，纳粹战争罪行，侵犯人权在拉丁美洲，等等。金博宝正规网址
2.过度分类是一个事实。但独立审查可以克服它。
即使大多数美国人认为政府保密过度，他们也可能错了。但他们没有错。显然，政府机构对太多信息进行了分类，而对不再值得保护的信息却没有解密。
这一问题在以下事实中得到了特别清晰的说明:机构拒绝解密的记录经常被跨机构安全分类上诉小组(ISCAP)在行政部门内部推翻，该小组接受公众对机构拒绝解密的文件的上诉。
副助理司法部长罗斯林A.梅泽，谁被任命为克林顿总统主持ISCAP，她的小组，其中包括司法部，国务院，国防部，中央情报局，国家安全委员会等部门和国家档案馆的代表最新活动近日报道：
机关分类政策往往经不起审查，即使是在行政部门内部，这一事实指向了问题的根源。问题不在于分类者不诚实或不诚实;总的来说，他们尽其所能做着一件吃力不讨好的工作。
问题恰恰是所有官僚机构的自然和通常是无意识的倾向限制的信息给外人的流动。作为参议员莫伊尼汉指出，“问题是，保密文化中的组织会选择尽可能多的分类，并尽可能长的时间。”3.如果他们放任自流，政府机构将毫无理由地囤积信息，这就是我们今天的处境。
幸运的是，梅泽女士的发言也表明了解决这一不可回避的问题，那就是独立审查机关分类决定。ISCAP的记录表明，当有争议的保密行动由“局外人”审查时，不必要的保密可以减少或消除。“局外人”与该机构对国家安全的承诺相同，但不具有官僚保密的Weberian倾向。
只有这样的独立评论家才有能力把国家安全问题从官僚作风中分离出来。我认为，这是一项至关重要的原则，应该为国会在这方面的行动提供依据。
3.国会自由立法上的保密政策。
司法部“强烈反对保护国家安全信息的法律框架”，认为实际上总统不仅拥有制定和实施保密政策的权力，他自己也拥有这样的权力独家权力这样做。4
委员会应认识到，这是行政部门的自然和可预测的反应，因为行政部门力图保持其特权，并尽量扩大其自己的行动自由。但我认为司法部言过其实了。
毫无疑问，国会拥有的权利，我会说，有义务在这方面的立法，特别是因为行政部门已经失败的方式，最符合国家利益来管理保密制度。由于美国国会研究服务的哈罗德Relyea曾指出：
根据其宪法权力“以便为政府和土地的监管和海军规则”（第一条，第8条，第14），以及“必要和适当”的条款（第I部分，第8，第18），美国国会早已制定的规则，规章，以及为政府和军队服务效果一般程序....这些条款似乎授权国会有权制定法律政策和程序相媲美，通过总统行政命令规定影响安全分类。5
当然国会颁布立法规定分类政策在许多场合,包括法定分类框架的原子能法和国家安全法案,国会(不是总统)指定的中央情报局局长的责任保护情报来源和方法从未经授权的披露。
此外，大会还成功地制定了法规要求的某些机密信息，包括肯尼迪遇刺记录稽征法（P.L. 102-526）和立法有关（P.L. 102-138）美国系列国务院的外交关系披露。此外，美国国会授予自己撤销密级其持有的任何信息的权力。7
今天，还有几项要求解密的法案正在等待国会通过，其中包括S. 1220，“人权信息法案”8;S. 1232法案，撤销密级格伦·西博格博士的私人日记9;和S. 1379，“纳粹战争罪行披露法”。10之所以提出这些法案，是因为公众别无选择，只能求助于国会，以纠正行政部门分类和解密政策的失误。如果司法部的立场只看表面，那么所有这些法案——以及《信息自由法》本身——都将是违宪的，行政部门官员将拥有完全不受制约的权力，可以隐瞒他们选择的任何信息。
简而言之，尽管行政部门有权建议国会不要插手国家安全信息政策，但国会必须以更大的国家利益为指导，并完全有权拒绝这种建议，就像过去一样。
4.保密系统并不像它可能的那样糟糕。
法定保密制度应该被视为一种手段，而不是目的本身。在考虑对保密政策进行立法改革时，国会的目标应该是修正需要修正的东西，同时也要保留值得保留的东西。
委员会尤其应该认识到克林顿总统第12958号行政命令所引起的变化，这些变化已经产生了一些令人印象深刻的结果。
在我看来，最重要的是该命令的自动解密条款(第3.4节)，它要求在2000年4月之前解密历史上最有价值的25年前的文件。这项规定导致解密数量空前激增，据报仅在1996财政年度就有近2亿页。11
所以国会不需要也不应该在真空中考虑保密政策。它必须从当前分类政策的现实开始，即“首先，不要伤害”。对分类体系的立法改革应该从肯定当前政策中的积极因素开始，然后在此基础上进一步发展。
政府保密法包含了一些重要的条款，这些条款来源于保护和减少政府秘密委员会为期两年的调查。该法案最积极的两项创新——一项“平衡测试”和一个国家解密中心——也遭到了行政部门最强烈的反对。我将简要地评论每一个方面，并建议委员会审议的另一个领域。
1.平衡检验与司法审查。
第4节法（C）（1）将要求官员权衡或“平衡”，从对需要作出分类和解密决定保护披露的潜在利益，并进一步决定了如果有显著疑问需要分类信息，不得进行分类。
从政府信息的非政府消费者的角度来看，这是该法案的一个最重要的规定。
抽象地说，“平衡”的概念是无可非议的，而且几乎是建立在分类的实践中。第12958号行政命令包括对解密的酌情权衡检验(3.2b节)以及对分类的“重大怀疑”标准(1.2b节)。(有趣的是，CIA在卡特执政期间颁布了一项平衡测试，至今仍然有效[32 C.F.R. 1902.13(c)]。)
该法的这一规定引起了机构的反对，不是因为它的平衡要求本身，而是因为它将允许根据《信息自由法》对机构平衡决策进行司法审查。法院对机构分类决定进行“事后猜测”的想法对分类者来说是非常不受欢迎的，因为分类者警告说，如果他们的判断受到质疑，将会造成灾难性的后果。
此警告利己的，并与盐的大晶粒采取需求。类似的担忧促成了福特总统的决定，否决了1974年修订的信息自由法案，允许法官来确定信息是否已经“正常”分类。12幸运的是，国会推翻了否决，结果是反对者的担心没有实现。
相反，司法审查是使《信息自由法》成为有效的民主工具的一个有力因素。事实上，有令人信服的观点认为，法院并非如此足够勤于审查机构的分类决定。13
中央情报局警告说，“那DCI / CIA判断风险的猜测昂贵的法律挑战。”这是一个相当大的夸张，因为在实践中，没有法官会拒绝来自DCI一份证词，某些信息必须被扣留。但在同一时间，中情局分类的判断是需要制衡，司法覆核作出，尤其是当它涉及到的调用“的来源和方法。”因此，保密委员会去年发现：
分类的司法审查的后果可怕的警告没有被FOIA根据最近24年的司法审查证实，而且没有理由认为当与平衡面临考验，法院会突然现在变成鲁莽。
我想补充的是，任何有关这一条款会导致诉讼“泛滥”的说法，都肯定是言过其实了。对于典型的信息自由请求者来说，司法系统存在着巨大的“进入壁垒”。法律代理费用高得离谱，而且公益性服务一般来说，只有在对国家具有相当重要意义的情况下，或者在胜利几乎已成定局的情况下，才有援助。在过去的二十年里，我肯定提交了数百份《信息自由法》申请，但只根据《信息自由法》提起过一次诉讼。
行政部门的分类行动缺乏有效的“制衡”，导致了今天臃肿和高度武断的分类体系。最适当的解决办法是进行司法审查的平衡测试。15
2.国家解密中心
拟议中的国家解密中心是对解密政策质量参差不齐和行政部门监督不足的回应，保密委员会称这是“关键缺失的一环”。16
然而，按照目前的设想，该中心有可能成为一个无关的官僚机构，各机构可以自由利用，也可以不自由利用，而且几乎没有或几乎没有独立的权力。为达到预定的目的，应赋予该中心具体的任务和权限。例如:
ISOO，史蒂芬加芬克尔的领导下，具有复杂性和保密政策的弊端有着深刻的理解，在我看来，已普遍表现出什么是适当的和可以实现的，什么是不正确的判断。但ISOO的人员配备和资源水平相比，其标称的职责是可笑低。资源和责任之间的这种差距将消息发送整个行政部门说，“我们不会认真对待保密监督。”
该ISCAP，同时，工作做得很好，但在一个很小的规模。而且它已经满负荷运转，虽然它的任务预计将在未来几年大幅升级。作为ISCAP主席罗斯林梅泽指出，
但是，无论国会选择振兴现有的监管实体，还是建立一个新的国家解密中心，目标都应该是保密委员会明确制定的:
3.那么“其他”分类系统呢?
如果政府保密法成为法律，我们就不会只是有一个法定的保密系统 - 我们将有两个法定保密制度:一个用于国家安全信息，一个用于原子能信息，1954年原子能法规定。这可能是件好事。
两个平行的分类系统的存在已被证明是保密政策效率的一个重大障碍，因为大量的记录必须在每个系统下进行单独的解密审查。
即使是作为跨部门安全保密申诉小组成员的高级行政部门官员，也对协调根据原子能法控制的信息的解密工作所遇到的困难感到困惑。这尤其荒谬，因为据马泽尔女士说，
两种截然不同的保密系统的永久存在，代表着政府保密法“一套更稳定、更具成本效益的政策和更一致的规则和程序的应用”目标的重大妥协。
因此，我建议委员会考虑合并这两个分类系统为一体的可行性。
虽然冷战已正式过了好几年，但我们仍然面临适应那个时代的继承结构到今天的挑战。固定的分级制度是最重要的挑战之一。
对现状的任何重大改变都将受到目前存在的官僚体制的抵制，这是很自然的。但是委员会应该对美国传统的“制衡”机制有信心。
通过在一个长期以来被允许单方面运作的保密系统中设置新的制衡机制，国会可以引导谨慎的变革，以促进公开和负责任的政府的国家利益，同时更有效地保护真正的国家安全信息。
1.大多数受访者也赞成对军事应用的技术实行“高度保密”，这一点并非不一致。《1994和1996年公众对安全和反间谍事务的态度》，由国家意见研究中心汤姆·w·史密斯编写，为国防部人员安全研究中心编写，1996年11月。http://www.金博宝网站www.tumejico.com/sgp/othergov/perssur2.html。
2.强调指出，1998年3月6日，跨机构安全分类上诉小组主席罗斯林·a·马策尔在国防部历史记录解密咨询小组前的讲话。http://www.金博宝网站www.tumejico.com/sgp/advisory/iscap0398.html。
3.委员会关于保护和减少政府秘密（“委员会报告”），1997年，主席序言，第三十九报告。可在搜索的“HTML”格式http://www.金博宝网站www.tumejico.com/sgp/library/moynihan/index.html。
4.“将国家安全信息的保护置于法定要求的标准或程序中，会引起宪法方面的担忧，甚至会限制总统履行他认为合适的核心宪法责任的能力。”1997年9月15日，副司法部长关于1997年政府保密法案的备忘录。
5。国会研究处哈罗德·雷利亚在众议院常设情报特别委员会听证会上关于“信息分类的法定依据”的陈述，1994年3月16日，第48页。
6.410美国83（1973）。见凯特·马丁，中心主任，国家安全研究的证词，众议院常设特别委员会会议上就智能听到的“法定依据分类的信息，” 1994年3月16日，第66ff，相关法院裁决的进一步阐述，并她的结论是“唯一可能的宪法限制将是国会可能给总统的建议不是为了披露，将构成国家机密。”
7。见参议院决议400，第8节。
8。http://www.金博宝网站www.tumejico.com/sgp/congress/s1220.html。
9.http://www.金博宝网站www.tumejico.com/sgp/congress/s1232.html。
10。http://www.金博宝网站www.tumejico.com/sgp/congress/s1379.html。
11.1996年ISOO给总统的报告http://www.金博宝网站www.tumejico.com/sgp/isoo/isoo96.html。
12.见在120福特总统的否决消息国会议事录H36243-4。
13.“国安信息披露根据信息自由法：为有效的司法执法的需要，”波士顿大学法律评论25: 611 - 643(1984)。
14.委员会报告，第三章，第70页，重点补充。
15。本文作者Arvin S. Quist在《信息披露》中阐述了信息披露的特征风险和利益，以及在实践中如何平衡风险和利益资料的保安分类卷。2：原则信息的分类，马丁·玛丽埃塔能源系统公司，橡树岭，TN，报告号：K / CG-1077 / V2，1993年4月，查普斯。5，6，特别令人感兴趣的，奎斯特讨论重证据，已经在司法process--这样的一部分，“排除合理怀疑”，“明确和令人信服的证据”，以及“证据优势”如何法律标准 -- （61-69页）可以在平衡和任何随后的审查中。
16.委员会的报告，第2章，第42页。
17。Roslyn Mazer的评论，脚注2以上。
18。委员会的报告，第2章，第44页。
19.备注由罗斯林梅泽，脚注2的上方，加上强调。