准备语句
参议院政府事务委员会
关于S. 712的听证会
1998年3月25日
我赞赏参议员莫伊尼汉、参议员赫尔姆斯和这个委员会减少政府保密的努力。政府保密的悲剧性后果之一是，人们普遍认为，政府对这起暗杀事件的了解，比它愿意向公众披露的要多得多。我们看到的许多暗杀记录本可以在几年前向公众公开，而不会对国家安全造成任何损害。这个委员会的努力可以在很大程度上帮助减轻自肯尼迪总统遇刺以来不断恶化的对政府的怀疑——其中一些是合理的怀疑。
因为我的经验主要来自于解密领域，所以我的发言将集中在这个领域，而不是讨论非常重要的初始保密问题。
一、背景
虽然“独一无二”一词用得过多，但可以用在审查委员会的工作和成就上。该委员会由国会设立，旨在公布政府与肯尼迪总统遇刺有关的至今仍为机密的文件。根据1992年《约翰·f·肯尼迪暗杀记录收集法案》第6节所述的解密标准，《U.S.C. U.S.C.》第44卷第2107节。根据修订后的《肯尼迪法案》102-526 (JFK Act)，审查委员会公开了来自多个机构和部门的机密记录，包括中央情报局(CIA)、国家安全局(NSA)、联邦调查局(FBI)、国务院、国防部、财政部和司法部，以及军事部门、特勤局、参议院和众议院委员会以及国家安全委员会。
根据《肯尼迪法案》(JFK Act)，各机构被要求要么公开完整的暗杀记录，要么向审查委员会提交提议的删节和支持他们提议的删节的证据。在收到这些机构的证据后，审查委员会进行审议，并就是否应该公开这些记录做出“正式决定”。董事会的决定压倒性地支持公开记录。如果一个机构不同意审查委员会的正式决定，它唯一的办法就是向总统上诉委员会的决定。到目前为止，只有联邦调查局对董事会的决定提出上诉。(上诉最终涉及大约90份记录和四个不同的问题。)金博宝正规网址在向总统提交了大量简报后——双方都在争论为什么应该或不应该公布这些记录——FBI最终撤回了上诉，并与审查委员会协商解决了这些问题。金博宝正规网址审查委员会最终作出的正式决定无一例外地获得通过，并根据董事会的决定公布了记录。自从一家机构对总统的决定提起上诉以来，已经快两年了。因此，委员会的工作是成功的。 Although I do not consider the JFK Act to be the precise model for future government-wide declassification efforts, it nevertheless has provided valuable lessons that may be of use to you as you consider S. 712.
2解密的“四圣谛
在我看来，任何试图对保密文化产生重大影响的立法都必须做的不仅仅是阐明有价值的目标和建立官僚实体来重申这些目标。有效的立法必须解决解密面临的重大制度障碍。任何改变保密制度的努力都应该考虑到我所说的解密的“四圣谛”:
第二个，独立的解密实体应该被告知，承诺和怀疑;
第三，解密要成功，必须有内部制度激励来解密信息;和
第四，成功的关键解密不是从信息发布豁免类别的清晰度（尽管这种类别的清晰度仍然是重要的），但证明到力图从发布豁免信息的一方责任的分配。
在过去的四年里，我花了数百个小时与十几家机构的官员交谈，审查反对公布某些类型机密信息的备忘录。讲这些话的官员，总的印象是聪明、认真、能干、勤奋。(我的总体印象是，他们一直在寻求与审查委员会合作，并真诚地遵守了《肯尼迪法案》。)然而，人们不得不观察到一种根深蒂固的、制度上的不愿发布信息的倾向——尤其是那些为了收集秘密信息和保存秘密而创建的机构。
为了便于解密，S. 712要求各机构阐明其最初分类和解密豁免的理由。例如，第4(c)(2)(A)条将要求机构“书面提供[初步分类]决定的详细理由”。Similarly, with regard to the 30-year review, agencies would "certi[fy] to the President at the end of such 30-year period that continued protection of the information from unauthorized disclosure is essential to the national security of the United States ...." (Sect. 4(d)(2)). The talented officials who are hired by the agencies will be able to provide such explanations and such justifications. The issue from my perspective is not whether agencies are able to articulate such justifications, but to what extent their justifications can withstand scrutiny. Let me provide some examples where initial justifications for withholding information did not withstand scrutiny.
插图1。第一个例证是1963年11月27日的一份中情局电报，该电报现已全部公布。如您所见，第二行输入的文本包括crypts(或密码)“RYBAT”和“GPFLOOR。”These crypts appear in what is called the "slug line" and they are routing and sensitivity indicators. "GPFLOOR" is the crypt that refers to Lee Harvey Oswald. This same crypt appears in the first line of the second paragraph of text. The CIA originally advised that GPFLOOR could not be released in the slug line although it could be released in the text of the cable. I had several discussions with agency officials as they tried to explain why GPFLOOR could be released in one place but not in the other. I could not understand their explanations. At that time I was new to the work and I did not know whether I was simply not bright enough or experienced enough to understand the explanation being offered. I again raised the question in a later meeting with several agency officials that covered other topics. Finally, an official said: "I don't see why it can't be released. This is an issue for COMMO [COMMO is the Communications Office.] Someone ask COMMO whether it cares." COMMO was subsequently asked -- and it had no objection to the release. I now infer that protecting crypts in slug lines was an ingrained agency habit rather than a considered judgment. The disclosure came only after incessant questioning by a skeptical interlocutor.
插图2。在我们审查特勤局记录的过程中，委员会向特勤局确认了一份打算全部公开的记录，特勤局对此表示反对。委员会接着指出，该记录的副本实际上已于1964年全部出版，作为沃伦委员会报告的一份证物。nsa继续表示反对，称即使随后公开文件的发布，也会再次披露一些应该保密的事情。理事会随后投票决定公开记录。
插图3。在几份可能会被总统起诉的FBI文件中，FBI辩称，其某些类型的电子监控此前并未被披露。在我们对立的备忘录中，我们表明，局长j埃德加胡佛(J. Edgar Hoover)在对国会的公开证词中，实际上披露了电子监控的存在。这些记录现在可以公开了。
插图4。参考证据b，审查委员会收到了一份经过大量修改但具有挑衅性的文件，内容涉及1960年10月FBI对李·哈维·奥斯瓦尔德(Lee Harvey Oswald)进行的“内部安全”调查。FBI拒绝公布这些信息，辩称其中包含某外国政府的股票，而政府拒绝公布这些信息。审查委员会在国务院的协助下，接洽了瑞士政府，要求其同意公布瑞士联邦警察为FBI追捕奥斯瓦尔德提供的协助信息。瑞士政府同意了，现在记录已经完全公开。
插图5。审查委员会发现了几份与古巴政变军事应急计划有关的绝密文件。附件C包含了来自该组织的58页文件中的一页，该文件“被排除在自动降级和解密之外”。The Review Board staff arranged for a group of declassifiers from several military and other national-security entities to meet at the Review Board offices in a joint-declassification session. The 58 pages of this document, and many other records from this group, have gone from being completely closed to completely open.
插图6。1963年5月，国防部长罗伯特·麦克纳马拉(Robert McNamara)在越南问题系列会议的第八次会议上会见了军事顾问。附录D包括审查委员会采取行动之前在大会上公开发布的所有材料(一份6页的摘要，发表于美国的外交关系(1961-63年第3卷)和213页的扉页第八届国防部长会议的记录来自参谋长联席会议的正式文件，现在已经全部公开。在审查委员会采取行动之前，该备忘录被排除在自动降级和解密之外，可能会永远保持机密。第1页的戳记显示，该文件在1989年5月被JCS系统地审查过，并继续对最高机密进行分类。该文件在1997年7月的一次解密会议上全部公开。
插图7。见Exhibit E.像联邦调查局一样，中央情报局通常不愿公开有关技术监视的信息。附件E是1963年9月1日至30日墨西哥城的月度运营报告，这段时间包括奥斯瓦尔德抵达墨西哥首都的时间。1993年，整个文件被推迟。审查委员会投票决定公开全部记录。
插图8。见表f。审查委员会在公布国安局记录方面也取得了一些成功。附录F日期为1963年11月26日，披露了美国国家安全局在暗杀事件后截获的与古巴军方警报有关的通信。它最初以任何形式向公众开放，并免于解密。董事会采取行动后，重要信息已经发布。
插图9。见证据G。证据G是一份国家安全委员会文件，涉及据称的暗杀卡斯特罗的阴谋。尽管它最初被列为“机密”，并被认为不应解密，但国家安全委员会在与委员会讨论后同意将其全部公开。
我相信，这些例子表明，机构开始倾向于认为可以而且应该被释放保护信息。但例子也表明，与由一个独立的实体，一个小的推动下，机构能够而且将会参与合作的精神，撤销密级的秘密。根据现行制度，肯尼迪法案之外，机构很少有内部或外部的激励采取一个充满活力的方式来declassifying记录。机构不将消息发送到机构人员，一个快车道职业发展与谎言比更多信息的发布是绝对必要的。机构有自然不愿以释放一直苦心获得的信息。最终，秘密成为一种习惯和解密是在缺乏重视和惯性泥潭。然而，有，自带董事会的经验了一个重要和令人鼓舞的消息：一旦各机构认识到他们必须解密记录，并且认为记录应该公开，这些机构就会真诚地配合国会制定的要求。
3解密的机制
解密涉及的不仅仅是发布信息的适当标准。它还呼吁建立有效的机制，通过官僚机构传递记录。审查委员会的经验再一次提供了宝贵的教训，应当对委员会审议立法有用。我想提请注意有关解密机制的四个重要问题。
第一个在美国，“移交程序”是档案解密工作中最重要的、全政府范围内的瓶颈之一。一个机构在发布从另一个机构获得的记录中的信息之前，必须将该记录提交给它获得该信息的机构。虽然这一程序是一种明智的安排，促进了有价值的目标之间的信息共享，但它成为一个昂贵和费时的障碍解密。通常情况下，这些记录会在转诊过程中陷入困境。
审查委员会基本上制订了三个程序，以帮助加快提交程序:(a)在审查委员会办公室(有时在另一地点)召开联合解密会议，并解密记录;(b)将一个机构的记录随身携带到另一个机构，并就地解密;(c)通知各机构，除非在某一日期审查记录，否则执行局将直接投票决定是否开放记录，而不从它们的投入中获益。在我看来，任何旨在改善解密过程的立法都必须考虑到这一移交瓶颈，给予独立的监督机构制定可执行时间表的权力。
将各机构聚集在一起的能力，例如联合解密会议，具有重要的有益作用，不仅能加快移交程序。根据我们的经验，当机构坐在一起公开讨论记录时，它们往往会失去一些制度上的禁忌。令人惊讶的是，当另一个机构实际上愿意发布信息时，这些机构通常会假定另一个机构不会这样做。通常，一个机构不愿发布信息的怀疑会阻止其他机构发布信息。就像上面插图1中的COMMO例子一样，不愿意打开记录的感觉有时比关闭记录的需要更大。
第二在美国，审查委员会从国会授权的权力中获利，“指示政府办公室向审查委员会提供……审查委员会有理由相信，为履行其职责，需要提供的其他信息、记录或个人证词……”JFK Act, sect. 7(j)(1)(C)(ii). This power enabled the Review Board to obtain information about the basis for classifications, the existence of records relevant to completing its mandate, and the circumstances surrounding the creation of records. It is important that an agency with supervisory responsibility over declassification have the authority to obtain the information it needs to accomplish its work.
第三与提交程序一样，解密过程中经常遇到的瓶颈是将档案从解密机构最终移交给国家档案馆。一个负责监督这一过程的独立实体应该有权力和责任保证，一旦解密过程完成，将采取向公众提供记录的最后一步。
第四虽然启动过程是非常耗时的，这是一个必要的前奏，更有效，更高效的工作。对审查委员会的启动时间，据我所知也是间安全分类上诉委员会（ISCAP），要求教育不仅是董事会和员工的情况下，也有机构。这种性质考虑的努力的任何未来计划的初始成本，更重要的，采取由评审委员会的经验教训的优势是很重要的。初始成本，从长远来看被回收。
当一个独立的机构,如审查委员会,有权制定议程(通过建立时间表),赞助商联合解密会话,需要生产的证据,并确保及时转移的解密档案机构美国国家档案馆,解密可以成功。我强烈敦促该委员会利用动力由肯尼迪法案ISCAP,并创建一个权威,能够带来独立、一致性和能量的过程使政府更加开放和负责任的人支付。
四、提高S. 712有效性的建议
关于S. 712，我想总结一下已经提供明确或隐含在上述证词提出以下建议：
第一个在美国，负责监督解密过程的实体(在S. 712的当前版本中，这个实体是国家解密中心)必须真正独立于它所监管的记录机构。该中心的工作人员应该既要对机构的真正秘密敏感，又要持怀疑态度，要求提供证据。
第二，独立实体应有权制定合理的时间表，以便机构完成解密审查(或转介审查)。如果机构不遵守合理的时间表，应授权独立实体自行发布信息。此外，应授权独立机构从各机构获得完成其工作所必需的信息。
第三，立法应包括的是，在一定的时间点，记录将被推定，除非机构都能够清楚具体的和持续的删节说服力的理由开设了法律规定。虽然这将是明智的提供机构提供关于解密在最初阶段（例如，10年和25之间）的疑点利益，一旦这期间已通过推定应果断地有利于释放信息的转移。
第四，对于记录的分类和拒绝解密，应要求各机关不仅仅提供“详细的理由”(见S. 712第4(c)(2)(A)节)。书面解释必须不仅仅是“理由”，他们必须能够说服持怀疑态度的读者谁有足够的信息来评估写作的优点。
第五在美国，向解密实体(美国国家解密中心)提供授权，向相关机构提出具有约束力的请求，以查找可能被误归档或放错位置的记录，这是非常明智的。
最后，我还有一个建议，可能超出了今天听证会的范围，所以我只是顺便提一下。我认为，未来的行政命令最好分解“来源和方法”豁免，因为它被过于随意地使用，而且涵盖了许多非常明显的问题。金博宝正规网址在委员会感兴趣的范围内，我愿意在以后提出进一步的评论，以发展这一问题。
我想再次感谢委员会认真对待美国人民更好地了解政府职能的权利。我很乐意回答你们的问题。
该文件在1995年董事会投票后全部公布。键入文本的第二行包括隐字(或密码)“RYBAT”和“GPFLOOR。”These crypts appear in the "slug line" and they are routing and sensitivity indicators. "GPFLOOR" is the crypt that refers to Lee Harvey Oswald. This same crypt appears in the first line of the second paragraph of text. CIA originally advised that GPFLOOR could not be released in the slug line although it could be released in the text of the cable.
展览B。
1960年10月12日，联邦调查局局长给巴黎法律专员的信。
主题:李·哈维·奥斯瓦尔德-内部安全。
这份文件是FBI豁免的几份文件之一，因为其中包含外国政府信息。页面上的印章表明，该文件在1977年就被审阅过，并盖上了免于解密的印章。该文件在1992年被重新审查，并被严重修订。审查委员会在国务院的协助下，与瑞士政府进行了接触，要求瑞士政府同意公布这些资料。1995年12月，经理事会投票并征得瑞士政府同意，该文件全文公布。
展览C。
参谋长联席会议给国防部长的备忘录，1964年1月31日。
主题:古巴政变的应急计划。
审查委员会发现了几份与古巴政变军事应急计划有关的绝密文件。这个展览包含了一份58页的文件中的一页，这份文件以前被列为绝密-敏感文件。该文件被排除在自动解密之外，也无法以任何形式向公众公开。1989年10月对其进行了系统审查，并继续分类。在经过参谋长联席会议、中央情报局、国家安全委员会和国防部长办公室的代表审查后，这份文件和许多类似的文件在1997年7月的一次解密会议上全部公开。
展览D。
(一)越南1963年出口额参见《美国外交关系》第3卷。265 - 270页。
(b) 1963年5月6日，夏威夷檀香山，第八届越南问题国防部长会议记录备忘录。
1963年5月，国防部长罗伯特·麦克纳马拉(Robert McNamara)在夏威夷檀香山举行的越南问题系列会议的第八次会议上会见了军事顾问。本展览的(a)部分包括审查委员会采取行动之前在大会上公开发布的所有材料(一份6页的摘要，发表于美国的外交关系）和（b）部分包含了完整的213页的标题页第八届国防部长会议的记录来自参谋长联席会议的正式文件，现在已经全部公开。在审查委员会采取行动之前，该备忘录被排除在自动重新分级和解密之外，可能会永远保持机密。第1页的戳记显示，该文件在1989年5月被JCS系统地审查过，并继续对最高机密进行分类。该文件在1997年7月的一次ARRB解密会议上全部公开。
展览E。
1963年10月18日，9月1日至30日，墨西哥城站站长给库尔特局长的月度运行报告。
CIA通常不愿公布有关技术监视的信息。这份文件是中情局1963年9月在墨西哥城的月度行动报告，这段时间包括李·哈维·奥斯瓦尔德到达墨西哥首都的时间。从所附表格可以看出，本文件于1993年审查过，全部延期。经过董事会投票，它于1995年全面开放。
展览F。
国家安全局SIGINT产品报告，1963年11月26日。
审查委员会已在释放NSA记录了一些成功。该文件公开了肯尼迪总统遇刺身亡后与古巴军队警报通信NSA的拦截。它最初以任何形式，向公众不可用，是从自动解密豁免。本文件发布了由董事会表决sanitizations。
展览G。
1964年6月15日，戈登·蔡斯给麦克乔治·邦迪的备忘录。主题:暗杀卡斯特罗。
这份来自国家安全委员会文件的文件最初被列为“机密”，在1976年免于解密。国家安全委员会在1998年与审查委员会讨论后同意将其全部公布。