1977年3月18日

备忘录:

人口、难民和移民事务局/ NSC-11小组委员会成员

发件人：

安东尼·a·Lapham
总法律顾问

主题:

中央情报局对未经授权披露立法草案及相关事项的评论

1本备忘录涉及上周由哈蒙先生主持的PRM/NSC-11小组委员会组织会议上分发的第一个议程项目。该议程要求在3月16日之前就刑事法规草案提出意见，该草案的副本也在会议上分发，涉及未经授权披露国家安全信息，并就解决法规草案所述总体问题的其他可能的民事或刑事办法提出意见。

上下文

2关于未经授权披露国家安全信息的现行基本法规是1917年颁布的《间谍法》，在过去60年中基本保持不变，特别是该法的两个部分，《美国法典》第18卷。��793 tnd 794。¹

¹在《反间谍法》和其他法规中也有一些其他规定，但没有一个是如此普遍适用的。例如，法定清单包括所谓的摄影法规(18 U.S.C. 795、797和50 U.S.C. 781欧元，禁止某些军事设施或设备的图片或照片)、18 U.S.C. 798欧元(涉及加密信息)、18 U.S.C. 952欧元(涉及泄露外国外交代码)、42 U.S.C. 2271-81(适用于有关原子能和武器的信息)和50 U.S.C. 783(将政府雇员向外国特工泄露机密信息视为犯罪)。其他法规仅在战时适用。这一组中的所有法规都有有限的效用，因为它们针对的是不经常发生的相当特殊的情况。

这些条款措辞含糊、笨拙。例如，他们将这类信息描述为“与国防有关的信息”，这类信息可以包括从最重要的国家机密到每日股票市场报告的一切内容。ReportsReports其中一些不确定因素已经通过司法解释厘清了，因此现在可以确定的是，这些条款至少适用于那些通常与“间谍”有关的活动，比如向苏联出售机密。但是，从法律角度来看，这些规定是否适用于其他非常不同的未经授权的披露形式，例如出版书籍或向新闻界泄密，仍不清楚。非常值得怀疑的是，这些条款是否打算适用于这种情况，而且作为一个历史事实，撇开不成功的埃尔斯伯格起诉和可能的一两个其他案件不谈，它们从未如此适用过。²该法令草案将在《间谍法》从所有实际目的来看似乎都不适用的情况下进行审查，并将刑事制裁扩大到不以与外国代理人或权力机构打交道为特征的情况下的披露行为。

²根据目前司法部的程序，未经授权泄露国家安全信息，除了间谍活动以外，几乎从未被调查过，更不用说起诉了。在这种情况下，由于缺乏任何明确适用的法规，人们自然不愿继续进行调查，除此之外，调查的主要障碍是司法部的做法，即坚持要求事先承诺泄露的信息，这些信息很可能是不完整的，而且只有部分准确，为了起诉的目的，这些信息将被解密。从本质上说，解密的承诺是一种承诺，以准确的措辞正式确认，可能还会增加所涉及的信息，因此，信息越敏感，做出解密决定就越痛苦。结果是，最严重、最具破坏性的泄密事件是最不可能被调查的。

3.在间谍活动之外，显然有非常重要的公共政策支持信息和思想的自由流动，这对公众的讨论和辩论是必要的，与此同时，有众所周知的或至少是广泛怀疑的官僚倾向，过度保密，毫无疑问，保密标准的不可靠，以及偶尔试图掩盖令人尴尬的错误，或在虚假的国家安全声明背后掩盖更糟糕的事情的努力，都是导致保密立法提案产生敌意和怀疑的因素。除这些障碍外，还有与这一领域的立法直接相关的基本宪法规则，即，第一修正案禁止颁布任何限制言论或出版自由的法律，这一授权源于第五修正案，立法的行为规范应以合理确定和明确的措词来表达，特别是在附带刑事处罚的情况下，以及围绕司法程序的程序保障，更不用说发现规则。

的关键要素

4鉴于对立的力量和价值观，在我们看来，任何拟议的立法都必须尽可能精心起草，才能在国会和法院都有体面的生存机会。此外，在我们看来，任何拟议法案都必须具备以下基本特征：

（a） 对可能承担责任的人员类别的明确定义。

(b)明确界定所涵盖的资料类型，即限制哪一种通讯。

(c)明确界定将受限制的通讯种类，即在何种情况下披露受限制的资料将构成非法行为。

(d)确立罪责的精神标准的条款，即犯罪的意图因素。

(e)规定了一种程序，以便在受法律限制的个人提出请求时，迅速和独立地审查有关需要保护以防止公布特定资料的正式决定。

（f） 消除或至少最大限度地减少公开披露敏感信息的必要性的规定，超过未经授权披露所泄露的信息，以确定犯罪行为。

(g)为制止被宣布为非法的行为而实施的有效制裁。

条例草案

5在形式上，该法令草案将修订《美国法典》第18编第93章，增加新的第1924节，题为“未经授权披露机密信息”。第93章包含与公职人员和雇员行为有关的各种刑事规定，由于规约草案符合这一主题，我们认为将其列入第93章是适当的。

6.一般来说，根据我们对基本方案的理解，该法规草案将规定，任何被授权拥有或控制机密信息的人将此类信息传达给任何非该类别成员的人都是违法的。我们对这一基本计划有几项保留意见，我们按照我们认为具有关键意义的考虑的顺序提出了我们的意见，如上面第4段所概述的。

7（a）及（b）（2）款必须一并阅读，以决定条例草案对个人的保障范围。（a）款规定：

(a)谁,或被授权的占有或控制机密信息或材料,或者是被美国的官员或雇员,美国武装部队的一员,美国政府的承包商,这样一个承包商的雇员,或国会的一名员工,在这种关系的过程中，获取机密信息或材料，故意将此类信息或材料传递给未经授权的人，将被处以不超过1万美元的罚款或不超过5年的监禁。

在这种语言下，受影响的类别包括具体列举的人员类别(武装部队成员等)，只要他们在政府工作或受雇于政府承包商的过程中获得机密信息的知识，加上任何以前或现在“被授权拥有或控制机密信息或材料”的人。后一类涵盖范围可由第(b)(2)小节解释，其中规定:

（b） （2）任何人被视为有权拥有、控制或接收机密信息或材料，（A）如果他是美国军官或雇员、美国武装部队成员、美国政府承包商或该承包商的雇员，与机密信息或材料具有相同特征的安全许可，（B）如果他是国会议员、国会雇员或美国政府司法部门的官员或雇员，或（C）如果他已获得书面授权拥有、控制，或者由总统任命的美国官员接收机密信息。

8.正如我们所看到的，(a)和(b)(2)小节在某些方面是多余的，在其他方面是不一致的。例如，只看小节(a)，人们会得出结论，国会雇员，而不是国会成员，是受影响阶层的一部分。然而,寻求分段(b)(2),作为一个人必须为了找到这个词的意思”[w] hoever,或被授权的占有或控制机密信息或材料,”这句话是用于分段(a),结论是,得出影响类包括员工的国会议员。的混乱是因为分段(b)(2)介绍的概念类授权接收方的机密信息,但是没有明确的函数概念,最终的结果是,比尔缺乏一个简单和明确的声明表明是谁,谁不是,暴露于责任。

9.在我们的判断中，较可取的方法是用一个小节来描述受影响的类别，而不是把定义挤进诸如(a)、(b)(2)等多用途的小节。关于这一类别的适当范围，我们认为，如果有什么区别的话，规约草案可能撒的网太广了，应该考虑对这一类别的较窄的定义。此外，我们注意到，如果将受影响的阶层定义为包括所有接触过机密信息的前政府雇员，那么它将至少包括一些新闻工作者，因此，假设出版是法案适用的一种传播形式，报纸在不受起诉威胁的情况下可以发布哪些信息，将受到直接的、尽管有限的控制。

(b)将受到限制的资料类型

10.在第(a)款下，通讯限制将延伸至所有机密信息，在第(b)款第(1)款中定义为:

．..(A)根据法规或行政命令或依据其发布的法规或规则的规定标记或指定的任何信息，无论其来源如何，作为出于国家安全原因而需要保护以防止未经授权披露的信息，或(B)由外国政府或国际组织提供给美国，并被该外国政府或国际组织指定为需要保护以防止未经授权的泄露。

这一措辞的主要作用是引用第11652号行政命令和1972年5月17日国家安全委员会的执行指令，对国家安全信息的保密、解密和降级的程序和实质性方面进行管理。我们怀疑这种做法是否明智。首先，E.O. 11652和国家安全委员会指令的实施需要总统随时修改，因此(b)(1)款的通过将使总统可以自由地修改和修改刑事责任标准，国会几乎肯定不会支持这样一种特权，即使假设这样一种广泛的权力授权在宪法上是有效的。第二,进口的法案执行分类系统,在其整体,将打开的可能性真的敏感信息可能会保护由于一些程序性违规的方式分类(分类官方没有识别的文档,等等)。在第三的位置,在我们看来,宇宙的机密信息是很简单太大,和包含这样一个各种各样的材料很多不同程度的对国家安全的重要性,使不切实际的想法扩展刑事制裁的未经授权的披露此类信息。

11.在这里，我们再次倾向于一个更狭窄和更有区别的方法，沿袭中央情报局以前支持的来源和方法立法，这是在上一届国会第12006号决议中引入的。我们还认为，用来衡量信息是否属于限制类别的标准应该在法案中说明，而不是参考E.O. 11652或任何其他现有的行政部门指令来确定。[不愿透露的几行字]

（c） 那种会被限制的交流

12.如前所述，第(a)款宣布为非法的行为，是指任何获授权拥有该等资料的人将受限制的资料传送给任何未获授权接收该等资料的人。假设元素的进攻意图澄清,这对我们是可行的,尽管我们相信“沟通”应该是一个定义的术语,包括定义双鞋好家具,传输,或以其他方式提供受限制的信息未经授权的人,以及出版的行为。

(d)意图元素

13.《联邦法典》第(a)款，如果一个人“知情”行事，即构成犯罪。然而，一个人必须知道哪些事实或事实是不清楚的。他必须知道他是受影响的群体的一员，或者他正在与一个未经授权的接受者打交道，或者信息的性质使其符合法律对限制数据的定义，或者是某些组合或所有这些事实。那件事需要澄清。同样地，由于无意行为(例如与一个被合理认为是被授权接收者的人通信)的意图可能不是要受到惩罚，故意行为可能应该作为犯罪的一个组成部分。同样，应该考虑在某种程度上全面排除在执行公务过程中进行的通信，这是为了防止高级官员在新闻发布会上披露机密信息等不常见的情况。

(e)审查程序

14.第(c)(1)提供:

(c)根据本条规定，不构成犯罪:

（1） 如果在披露时不存在复审，被告可以通过复审获得对信息或材料分类合法性的复审。任何未能根据此类审查解密信息或材料的行为应视为对请求解密的个人产生不利影响的机构行为。

根据我们对这一条款的理解，它需要一个展示，大概是作为预审事项向法官展示，而不是作为政府在审判时的证据元素向陪审团展示，在被指控的未经授权的披露时，存在一种行政程序，通过这种程序，被告可以寻求并获得有关信息的审查，以确定该信息是否可以保密。我们进一步了解到，这一条款将根据《行政程序法》(5 u.s.c e701, et seq)提供司法救济。，如果要求并按照规定的行政程序进行的审查导致拒绝解密。

15.第(c)款第(1)款显然是为了提高规约草案的吸引力和可接受性，提供防止行政部门官员任意分类决定的保障措施。更重要的是，本小节已融入法规的结构中，并与下文讨论的(e)小节一起，通过消除在被告没有利用审查程序的情况下，证明信息分类有效和合理的任何要求。

16.原则上，我们不反对行政和司法双重审查制度。事实上，这样的系统在今天与FOIA请求有关的情况下仍然存在，特别是对于那些机构认为或主张在5 U.S.C. 552(b)(1)中规定的豁免的请求，该法规定，《信息自由法》不适用于“(A)根据行政命令为国防或外交政策制定的保密标准而明确授权的事项，以及(B)实际上根据该行政命令适当保密的事项。”除了可用的内部机构和外部司法审查《信息自由法》请求者,在这种情况下,文档的请求进行分类,有现有的上诉途径跨部门分类审查委员会,一个实体建立根据E.0第七节。监督该命令的执行情况。

17.虽然我们对(c)(1)小节所载的概念感到满意，但我们希望更多地了解它所需要的行政审查程序的特点。就此而言，我们认为法案中应该详细描述所需的程序，这既是为了使机构能够确定他们现有的程序是否满足要求，也是为了阻止被告可能提出的论点，即给予他们的审查机会不是法案所设想的那种机会。关于《行政程序法》下的司法审查标准与《信息自由法》下的司法审查标准的可比性，还有一点需要讨论。

（f） 限制证明犯罪所需证据的规定

18.分段(e)提供:

(e)在根据本节提出的任何检控中，如被告未要求审查该信息或材料的分类是否合法，则该信息或材料在披露时已被合法列为机密，不应构成犯罪。

在被告未寻求（c）（1）小节规定的行政和司法补救措施的情况下，该条款排除了将分类作为犯罪要素的有效性。目前尚不清楚的是，尽管政府无需在这些情况下确定分类的有效性，但被告是否仍可以以所涉信息未适当分类为理由进行辩护。在我们看来，这个问题应该被排除在外，作为政府案件的辩护理由和肯定部分。除此之外，在我们看来，这项规定似乎是一种很有希望的办法，可以解决经常与涉及未经授权披露敏感信息的起诉有关的举证问题。

(g)的制裁

19.第(a)款规定，违例者可处不超过10,000元的罚款或监禁不超过五年。我们认为，假设刑事制裁是适当的，这些惩罚是充分和足够灵活的。

（h） 其他

20.第(c)(3)提供:

(c)根据本条规定，不构成犯罪:

(3)披露已属于公共领域的任何信息，但披露额外的细节或信息确认之前未确认的信息，这些细节或信息仍属机密，根据本节仍属违法。

我们认为这项规定不可取。信息是否在某种意义上属于公共领域，以及信息如何进入公共领域（即通过官方声明或其他方式），这些问题显然对该信息分类的持续有效性有影响，诚然，在第（c）（1）款所指的审查过程中，这些问题当然应该公开考虑。但这些问题在审判中没有明显的相关性，在审判中，分类的有效性作为一个问题被取消抵押品赎回权，正如（e）小节所设想的那样。

安东尼·a·Lapham